中国的互联网经济经过二十多年的蓬勃发展，已经取得了举世瞩目的成就。数字技术和通讯技术，网络技术的迅猛发展，与平台型商业模式的持续创新，使得数字化平台日益成为经济社会重要形态，引领越来越多的行业转型发展。
中国互联网领域的发展起始于本世纪之交，壮大于非典疫情之后（2003年）。到2015年前后已经巍巍壮观。按照2015年5月的市值排名，阿里巴巴、腾讯和百度分别位于全球最大互联网企业的第三、第六和第八名。继门户网站和电商之后，餐饮、传媒、出行、社交、金融、医疗、物流等领域先后进入平台化，中国正迈向平台经济时代。
所谓“平台经济时代”，应该有如下两个特征：一是在越来越多的行业出现平台型企业；二是平台型企业在行业中发挥着越来越重要的作用。
随着互联网领域在经济社会中全方位的扩展，互联网巨型企业应运而生。
2010年，就有研究报告指出，我国互联网产业已出现寡头垄断现象。腾讯、百度、阿里巴巴这三家公司的市值合计已达774亿美元，占据中国所有上市互联网公司市值总和的70％。从一些具体行业看，“一家独大”也正在形成。腾讯在即时通讯领域独占76.56％的份额，百度以80％的市场份额雄踞中国搜索“龙头”，阿里巴巴则在中国B2B电子商务领域拥有54.39％的“半壁江山”。2014年，历时四年的奇虎诉讼腾讯滥用市场支配地位的案件，虽然以奇虎败诉而告结束，但它意味着，互联网领域的反垄断已经不再遥远。
然而，之所以互联网领域的反垄断的第一步很难迈出，很大程度上是那些日新月异成长起来的互联网企业，其行业属性的界定还不清楚；而企业监管通常是以行业及其相关市场来执行的。美团大众属于餐饮行业吗？滴滴打车属于交通运输行业吗？e租宝属于金融行业吗？这些问题在2015年之前的界定是不清晰的。无论业界、学界和政界对此都有不同的看法，出现许多争论。
我在2015年曾撰文强调 ，别再说互联网是一个行业！尤其是那些互联网应用企业应该明确其隶属于相关的应用领域。所谓行业，既不是用技术手段来划分的，也不能按商业模式来划分，而是应该由那些提供相同或者相近的产品或服务内容的企业所组成；它们可以采取不同的技术和工艺手段，也可以选择不同的商业模式运营。我在文章中指出，强调互联网企业不属于同一个行业，既是为了那些应用企业更好地发展，让它们能够更好融入相关行业；也是为了政府加强和改善市场监管，可以将它们纳入市场监管的视野，避免灰色地带，降低行业风险。
2016年初，我进一步将“互联网+”行动的发展归纳为三条形象的原则 。第一是“嫁出去的闺女泼出去的水”，也就是说，尽管互联网企业都具有很强的“互联网基因”，但是一旦进入相关行业，就得“嫁鸡随鸡，嫁狗随狗”。第二是“男耕女织，男女有别”，即互联网企业虽然进入了传统行业，但是商业模式不同，监管方式就应该不同；这就要求监管当局针对互联网和平台型的特点，创新监管方式。第三是“不搞母系社会”，希望互联网企业这些“新媳妇”带来“新气象”，发挥鲶鱼效应，促进行业转型发展，而不是 “新瓶装旧酒”，利用监管灰色地带的特殊优势“颠覆”掉原有企业。
互联网监管正是在各界的高度关注和热烈争议下，迈出了艰难的第一步。2015年下半年开始，政府频繁出台一系列行业监管的指导意见，首次明确了众多互联网应用企业的行业属性。
2015年七月初，国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，从总体思路、基本原则，到十一个领域的重点行动，再到保障支撑，各个部委分工，给出了完整清晰的框架。随之中国人民银行等十部委推出了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。八月初，中国人民银行推出了《非银行支付机构网络支付业务管理办法（征求意见稿）》。十月初，交通运输部推出《网约车管理办法》。
发展在不断解决问题，同时又制造出一些新的问题。明确了互联网企业的行业属性，为行业监管当局提供了监管的依据；可是把互联网企业和传统企业这两群从体制机制到商业模式都截然不同的“孩子”放在一个班上管理，确实很有挑战！这便是我说的，“男耕女织，男女有别”。
如何区别对待这两类“基因”不同的企业呢？初期的监管通常采用了我称之为“拉架式规范”的方式，即把行业中划出一个细分市场，供新进入的互联网企业运营。就像在拳击赛场上，互联网企业与传统企业打得不可开交，监管部门就像裁判，上去先将双方拉开，要求气势汹汹的互联网企业站在一个指定区域内。比如交通运输部规定，打车平台只能运营网约车，而传统出租车公司则运营巡游车。又比如央行规定，网络支付机构只能为线上交易（而不能为线下交易）提供支付等等。
这是互联网监管迈出的第二步，是煞费苦心的，是监管当局在寻求“鼓励创新”与“规范发展”之间的平衡。这种细分市场的划分可以引导互联网企业追逐“服务红利”而不是“政策红利”，同时对传统企业提供一定的保护，鼓励它们早日“脱胎换骨”，转型升级。
然而，这种平衡很快就被打破。各个行业认为构造的细分市场壁垒很快被技术创新和商业模式创新所突破。比如支付行业原先“线上交易，线上支付；线下交易，线下支付”的规则被一个二维码的出现所击溃，互联网企业继续攻城略地，快速集中。拉架是暂时的，掐架是永恒的！互联网的反垄断面临着新的挑战。
互联网企业的迅速扩张以及对这类企业的反垄断监管，并不是中国所面临的独特问题，而是全球政府共同面对的挑战。
相对而言，美国政府比较宽松，因为全球那些巨型互联网企业都是美国本土企业，对美国经济有巨大的振兴作用。而欧盟面对GAFA（即谷歌，苹果，脸书和亚马逊）的“入侵”则采取了严厉的监管措施。2017年6月，谷歌公司因滥用搜索市场支配地位，偏袒自营的购物服务而被欧盟罚款24亿欧元；2018年7月，谷歌公司再次因强制安卓手机生产商预先安装谷歌的搜寻和浏览器的应用程序而被欧盟罚款43亿欧元。2020年12月，欧盟公布了规范数字经济的法案，列举了互联网平台的一系列妨碍竞争的做法，如交叉整合用户信息，歧视竞争者产品和服务，预装应用软件等，明确违法的罚金最高可达上年销售额的10%，并可能拆分这些巨头的业务。近年来，美国也逐渐加强了对互联网巨头的反垄断监管。2020年12月，美国FTC提出两项诉讼，一项是脸书收购Instagram和WhatsApp涉嫌削弱竞争，另一项是谷歌和脸书的在线广告合作协议涉嫌垄断协议而遭到反垄断调查。
我国这一轮互联网平台的反垄断强监管是以平台经济领域的反垄断指南出台为标志的。2020年11月，蚂蚁集团高调筹备上市却被临时叫停，随即国家市场监督管理总局出台了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》。12月，阿里、丰巢等因收购企业未依法申报而被罚，紧接着，监管当局宣布，阿里巴巴集团因涉嫌“二选一”等垄断行为被立案调查。2021年1月，银保监会和央行联合发布了《关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知》，规定商业银行不得通过非自营网络平台开展定期存款和定活两便存款业务。2月，《关于平台经济领域的反垄断指南》正式发布。在这期间，连续几次的中央高层会议都提出了“强化反垄断和防止资本无序扩张”的观点。
一个大企业的反垄断调查往往会旷日持久，可是阿里集团的反垄断调查仅仅进行了三个月。2021年4月，国家市场监督管理总局公布行政处罚，对阿里集团的“二选一”行为做出行政处罚，金额高达182亿元人民币。阿里集团随即回应，表示“诚恳接受”。人民日报为此发表评论。可见这次高层对于整顿平台经济领域的决心和力度。
对平台经济加强监管的目的不是为了制约其发展；恰恰相反，而是为了让平台经济健康持续发展。事实上，从政府到社会都充分意识到平台经济的重要性。在当年3月15日由习近平总书记主持的中央财经委员会会议上，专门研究了促进平台经济健康发展的问题。会议对于平台经济的作用给出了高度评价：“近年来我国平台经济快速发展，在经济社会发展全局中的地位和作用日益突显。平台经济有利于提高全社会资源配置效率，推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进，有助于贯通国民经济循环各环节，也有利于提高国家治理的智能化、全域化、个性化、精细化水平。”
根据互联网平台的特征和对经济发展的作用，对其反垄断监管应该遵循“规模监管从宽，行为监管从严”的原则。
之所以要对“规模监管从宽”，是因为平台的用户规模是其价值的重要体现，是其核心竞争力的主要来源。这个价值不仅是对平台拥有者的价值，更重要的是对所有平台用户以及生态圈里各利益主体的价值。
设想一下，如果有10个打车平台，每个平台上有十分之一的运营车辆。在早晚出行高峰期，乘客打开一个打车平台叫车，等了五分钟叫不到车就再打开一个……这样的效率肯定不是消费者愿意接受的，他们更希望找到一个打车平台，上面拥有大部分运营车辆。即平台上拥有的车辆越多，乘客打到车的可能性越高，等待时间越短，用户体验就越好。同样的道理适用于电商、餐饮等各类平台。
互联网平台不仅具有相当的规模经济效应，而且还具有巨大的网络效应，正是这种网络效应（包括交叉网络效应和自网络效应），为各类用户创造了巨大价值，使得平台型企业在许多行业都成为技术进步和行业转型的重要枢纽和关键节点。在这其中，平台的规模扮演着核心角色！因此，在互联网平台的反垄断监管中，需要对其规模格外地宽容。
另一方面，对于互联网平台，行为监管一定要从严。所谓“行为”主要指的是“滥用市场支配地位”所造成的遏制市场有序竞争，损害其他市场主体的垄断行为。传统垄断企业也有常见的滥用市场支配地位的行为，如“垄断性定价”等；也会把这种市场支配地位的滥用，朝相关领域延伸，比如向上下游的纵向延伸。但是我们要充分意识到，互联网平台“滥用市场支配地位”的行为有着更加广泛的空间！
首先，那些拥有市场支配地位的互联网平台可能在自己的市场内滥用支配地位。比如采取“二选一”，“大数据杀熟”等垄断行为来遏制竞争。“二选一”行为会遏制用户的多平台进入(multi-homing)，进一步强化了平台的市场支配地位；而“大数据杀熟”利用了平台的数据优势，扩大了平台与其他市场主体之间的不公平等。此外平台还可能采取一些非中立行为实行“自我优待”，即对与自己有密切利益关系的用户在各类搜索中放在醒目的位置。对于这些造成不公平竞争的行为，是需要坚决打击和限制的。
其次，具有巨型互联网平台还擅长将其市场支配地位向其他领域延伸，即所谓“杠杆化行为”（Leverage Conduct）；而且可延伸的领域非常广泛。如果说传统垄断企业只能将其市场力量在横向（同一市场）和纵向（上下游之间）施展的话，那么互联网平台还能将其市场力量往斜向延伸！
依托原有用户资源向新业务跨界是平台型商业属性的优势。对平台而言，每一边用户同时也是它的资源，甚至是它的核心竞争力。所以它能够用某些边去吸引新的边，建立新的商业关系，即平台的跨界。比如一个做餐饮外卖的巨型平台，可以凭借其用户粘性向商旅，向打车等领域跨界延伸；同样一个电商平台也可以向金融领域跨界延伸。这里新业务与传统业务之间既不是横向关系，也不是纵向关系，所以称为“斜向延伸”。对于平台而言，这种斜向延伸依然存在着一定的协同效应；当一些互联网巨头拥有多个业务平台时，它们甚至可以利用多个业务平台同时支持一项新业务，形成“围猎型跨界”。这使得互联网巨头在跨界时具有非常重要的优势，其他企业难以望其项背，造成严重的不公平竞争。
第三，巨型互联网平台可能运用强大的数据资源优势实现不公平竞争。利用这种优势，平台既能够为不同用户提供“精准”的优质服务，也可以在与不同用户的利益分配中获得占优的比例。这在基于大数据的“精准营销”中能够充分体现出来；其实“大数据杀熟”只是精准营销中的一种形式。站在平台的视角，这是有效利用数据资源；而站在其他利益主体的立场，则是一种不公平竞争。
事实上，互联网平台的反垄断监管所面临的最大的理论和实践困惑是：一方面，平台的快速发展壮大能够促进创新，促进行业的转型升级，提升用户体验；另一方面，巨型平台也可能阻碍其他企业的平等竞争，甚至遏制行业的健康发展，造成收入和财富的不公平。
通俗地讲，平台的“大规模”是一把双刃剑，既是导致其“平台坏行为”的根源，但同时也是创造“用户好体验”的前提。这便给监管造成了挑战，这也是我们提出平台的反垄断监管应该“规模监管从宽，行为监管从严”的主要理论依据。
如上所述，互联网平台监管的基本思路应该从两方面入手。一是平衡好“大规模”与“坏行为”，即以遏制“坏行为”为主要目标；当监管手段一时难以遏制平台的坏行为时，才退而求其次，去限制平台的大规模。二是平衡好“用户好体验”和“平台坏行为”。
根据这个基本思路，可把互联网平台的反垄断监管分为微观层面和宏观层面来分别考虑；前者针对该行业的有效竞争，后者则着眼于该行业的转型发展以及在经济社会发展中的作用。
(一) 从微观层面看，应该考虑
（1）对平台的规模扩张的约束适度从宽。比如对经营者集中的限制适度放松，对违规（如未申报经营者集中审查等）的惩罚不必趋严。曾经有人建议，对于规模违规的惩处应该向行为违规的惩处力度靠拢（上一年销售额的10%），这是不妥的。
（2）面对平台滥用市场支配地位的“创新型”行为要有创新的监管手段。比如限制平台自营范围和搜索盈利范围以维护其中立性；再比如规范平台对行为数据的使用权限以保护用户权益；又比如拆分一些关联性平台的股权结构，以维护多平台联合形成的商业生态系统更加公平等。可以借鉴欧美近期出台的一系列平台反垄断法案中的创新手段及其思路。
（3）动态平衡对规模和行为的监管力度。如果目前对互联网巨型平台的行为监管一时还缺乏有效手段，则可以对其规模监管略严一些；但是未来目标仍应该是加强和改善对垄断行为的监管，而届时应适当减弱对规模的监管。
(二) 从宏观层面考虑，对互联网平台的反垄断监管还需要考虑如下两个重要因素。
一是行业规模。当互联网平台在该行业中所发挥的作用还不大时，应以扶持为主；要依托平台促进数字经济在该行业的快速发展，以及该行业的转型升级。当互联网平台在该行业的作用已经足够大，而且个别平台的规模和行为也严重制约行业竞争时才应该采取严格监管。
即在一个给定的行业中，应该鼓励“一马绝尘”，还是追求“万马奔腾”，是要有取舍的。说到底，是产业政策优先还是竞争政策优先，取决于该行业处于怎样的发展阶段。
比如在电商和打车等领域，互联网平台的渗透率已经很高，在线服务成为独立的甚至接近主流的市场。这时应该强调公平竞争，打击垄断行为。而在许多制造业领域，工业互联网平台还在新兴阶段，这些平台的快速发展对于这些行业的转型升级起着关键性的作用。因此即便单个平台规模很大，在发展过程中采取了一些利用市场优势的行为，总体来讲仍应支持。
二是行业属性。从整个经济社会发展的视角考察，不仅要考虑互联网平台对所在行业中的影响，还要考虑该行业在整个经济社会发展的作用。我们可以清晰地看到，随着信息技术和数字经济的发展，有些领域正在演变成为未来社会的“新基建”，那些巨型平台将像道路、桥梁和电力等领域一样，成为人类工作生活的基础性设施。也就是说，对于“新基建”的理解，不仅要看技术的先进性，还要看应用的广泛性和必需性。
面对那些带有公共品性质的服务平台，对其监管需要有新的思路。一方面，平台的规模变得更加重要，因为只有让平台有效连接到绝大多数用户，其公共品价值才能充分发挥，即网络效应很显著。而且这类平台的建设和运营成本很高，规模经济效应也很显著。另一方面，鉴于其具有一定公共品性质，平台就不宜以利润最大化作为主要追求目标，即便长期利润最大化也不合适，而需要充分考虑公共利益的最大化，所以这种类型平台从社会资源配置到股权结构设置都需要借鉴社会基础设施的原则来进行。
总之，互联网平台的反垄断监管要追求一种动态平衡。一是要在创新与规范之间找平衡。平台的创新带来新的用户体验，形成新的商业生态，从而快速成长；但同时也不断创造出新的监管灰色地带，需要监管当局去调整去改善。二是在效率与安全之间找平衡。新的平台模式往往能提升效率，但是也带来了资金和信息等方面的安全隐患。
陈宏民：上海交大安泰经管学院教授、上海交大行业研究院副院长、上海交大行业研究院数字化平台团队负责人
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