2021年11月18日，国务院正式批复在中国(上海)自由贸易试验区临港新片区(下称临港新片区)暂时调整实施《中华人民共和国国际海运条例》和《国内水路运输管理条例》的有关规定法规规定，允许符合条件的外国、香港特别行政区和澳门特别行政区国际集装箱班轮公司利用其全资或控股拥有的非五星旗国际航行船舶，开展大连港、天津港、青岛港与上海港洋山港区之间，以上海港洋山港区为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务试点。
该批复对上海国际航运中心的发展而言具有里程碑意义。
众所周知，国际中转水平是国际一流航运枢纽港的重要标志。实际上，早在1996年上海市政府建议在洋山岛建设上海国际航运中心集装箱深水港区的时候，就是定位于大力发展国际集装箱中转业务。
但由于我国相关国际航运法规及制度的限制，以及周边港口的竞争，自小洋山港区一期2005年12月10日投产以来，上海港的集装箱国际中转业务一直没有得到很好的开展，距离规划设想的目标存在较大距离。上海市各届政府一直在为大幅提升上海港洋山港区的国际中转箱占比寻找良策。
▲图 | 上海港洋山港区夜景
一、之前的做法
该批复出台之前，在我国开展集装箱运输业务的国际国内班轮公司，必须严格按照《中国国际海运条例》和《国内水路运输管理条例》开展业务。
按照上述两个条例的规定，注册在外国、香港特别行政区和澳门特别行政区（包括台湾省，均为独立关税区）的国际集装箱班轮公司利用其全资或控股拥有的非五星旗国际航行船舶，不可以开展中国港口之间的集装箱运输业务。
例如，注册在香港特别行政区的东方海外货柜航运有限公司就不能使用自己拥有的悬挂巴拿马旗的船舶承运大连港到广州港的集装箱，但是如果目的地或者中转港是香港，就可以承运。
因此，在较长的一段时间里，香港港成为中国南方最重要的国际中转港。在这一制度下，不少国际集装箱班轮公司都开设了连接中国北方的集装箱港口（如大连港、天津港和青岛港等）与日本大阪港、横滨港以及韩国釜山港之间的国际班轮航线，以便中国北方腹地的进出口货物可以通过日本和韩国港口中转到北美和欧洲。
《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》提出，浦东要加快共建辐射全球的航运枢纽。为此，上海积极探索提升上海港洋山港区国际中转量的办法，提出结合启运港退税相关政策，优化监管流程，先期实施中资方便旗船沿海捎带，由中远海运集运的船舶开展试点，并跟踪其实施效果。
在近两年试点成果的基础上，上海近期向国务院提出了允许外籍国际航行船舶开展以上海港洋山港区为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务的制度创新建议。
▲图 | 中远海运集运的集装箱船正在港口作业
二、批复下的做法
国务院本次的批复十分具体：首先，参与这次试点的国内港口只有4个：大连港、天津港、青岛港和上海港洋山港区；其次，参与的班轮公司是外国、香港特别行政区和澳门特别行政区国际集装箱班轮公司；第三，主要业务内容是以上海港洋山港区为国际中转港的外贸集装箱运输业务；第四，这一做法是外贸集装箱沿海捎带业务的一种形式。
之前，拥有“中资方便旗船”的国际班轮公司，主要是中远海运集运。截止2021年10月初，中远海运集运共拥有487艘集装箱船，运力达到2960539TEU，全球排名第四。这一数字看起来很大，但是全球市场份额仅为11.8%（数据源自Alphaliner），再加上内外贸运输市场的分割、与联盟企业共享舱位的限制等，可以尝试“沿海捎带”的运力极为有限，无法形成规模效应，难以凸显上海港洋山港区的国际中转优势。
本次国务院的批复，无疑是我国国际航运领域的一次重要突破。上海港作为全球第一大集装箱港口，航线密度极高，全球前40大班轮公司基本都有航线在上海港靠泊。将上海港洋山港区作为枢纽港，先行面向大连、天津和青岛三港开放国际中转业务，对于班轮公司和国内港口企业都有好处。
对各大班轮公司而言，可以利用这一制度便利调整运力分配和舱位配置，提升船舶运输效率，增强其集装箱运输服务的竞争力。
由于上海港的地理位置优越，这里发出的航班近洋、北美、欧洲、非洲航线都十分丰富。该制度实施后，远洋班轮公司就可以减少超大型集装箱船（载箱量为15000TEU及以上）在中国沿海港口的挂靠次数，从而缩短此类集装箱船的航次时间、提高运输效率。
而众多拥有万箱（及以下载箱量）船舶的各个中小型班轮公司，可以开辟出围绕上海港洋山港区的外贸支线班轮，将货物从大连、天津和青岛运到上海港洋山港区，然后中转到班轮干线的超大型船上，运往美洲、欧洲、非洲和南亚中东地区。
▲图 | 上海港洋山港区俯瞰（对面是大洋山）
对相关的各港口而言，货主不需要根据货物的目的港来等待特定的北美航班、欧洲航班装船，只要有到上海港洋山港区的航班就可以操作订舱，按时装上支线船，到上海港洋山港区中转到目的港的航班上去，从而在相应的每个港口对不同目的地的货物，都可以实现“天天发”，从而有效地提升相应港口的区域竞争力。
三、展望
国务院的批复给出了一个时间节点，2024年12月31日。与以往不同的是，这次给出的不是批复的生效时间，而是失效时间。估计其中的意味如下：
从字面上看，这个批复偏重于上海港洋山港区的国际中转业务的发展，是一项重要的制度创新，但实际上也同时给大连港、天津港和青岛港提出了明确要求，就是要积极帮助上海港洋山港区成为国际集装箱中转枢纽港。这样一项看似上海占便宜的制度如果一直持续，必然会遭到相关部门和地方的质疑。
现在设了这样一个截止时间，就意味着这只是一个实验。秉承中国自由贸易试验区制度创新“可复制可推广”的理念，这个制度如果实验成功，今后可以向宁波舟山港、广州港、青岛港等国内沿海港口推广。在这样的前提下，各方的质疑声就不会太大。
从国际集装箱班轮市场的状况看，今天全球集装箱港口前十位中，有七个港口都在中国沿海。形成这种局面并非国际班轮公司所愿。实际上全球其他海域，都是一个主要的基本港，若干支线港的格局。例如北美西海岸以洛杉矶长滩港为主，北美东海岸以纽约新泽西港为主，欧洲以鹿特丹安特卫普港为主。
中国沿海7个大港全部跻身全球前十，一方面是中国制造业发展所推动，另一方面也是国内相关规则所导致。
如果2024年12月31日之后，这一批复的内容得以持续，并且最终国务院同意修改《中华人民共和国国际海运条例》和《国内水路运输管理条例》的相关条款，使该项制度法制化，形成常态化作业，这对我国沿海港口资源的进一步协调利用，将有巨大裨益。
最后，从“沿海捎带”试点来看。实际上国务院批复的内容并非习惯思维下的“沿海运输船舶捎带外贸集装箱”的意思，而是指外贸集装箱船在我国沿海港口之间“捎带”外贸集装箱。这应该只是“沿海捎带”最表浅的含义。
希望在这次实验取得成功之后，“沿海捎带”可以呈现更多的形态，例如外贸船捎带内贸集装箱、内贸船捎带外贸集装箱等等。只有越来越丰富的服务内容，才能更大程度上提高集装箱运输中船舶的运营效率、降低温室气体排放、保障人民群众的生产生活稳步增长，满足人民群众日益增长的幸福需要！
赵一飞：上海交通大学董浩云航运与物流研究院副教授、上海交通大学行业研究院航运业研究团队负责人
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