编者按：2019年10月，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》公布。受上海市政府参事室委托，上海交通大学行业研究院成立专项课题组，先后走访调研长三角生态绿色一体化发展示范区执委会、上海市青浦区金泽镇政府、江苏省吴江市黎里镇政府等部门，分别从土地管理、产业发展、公共服务、财税制度创新等方面进行研究，并形成课题报告。本文选取报告中的精华内容呈现给读者朋友。
2018年11月，习近平总书记在上海进博会上宣布，长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略。
2019年10月，中央公布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，决定在江苏苏州吴江地区、浙江嘉兴嘉善地区和上海青浦地区，建设长三角生态绿色一体化发展示范区，作为实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。
《方案》对示范区的定位是生态优势转化的“新标杆”，绿色创新发展的“新高地”，一体化制度创新的“试验田”，人与自然和谐宜居的“新典范”。
面对新冠疫情对经济社会的猛烈冲击，以及疫情后国际政治经济关系可能出现的巨大变化，示范区的战略定位与布局要站在将长三角作为中国经济社会发展重要增长极的大格局下，同临港新片区、张江科学城、虹桥商务区等重点区域统筹考虑，错位发展。
一、示范区一体化发展面临的瓶颈和问题
1、 区内各类存量要素存在整体质量差和使用效率低的问题，相对于周边地区属于“洼地”，与示范区的战略定位和使命所需要的要素匹配存在较大差距。产业层次低且布局分散，创新能力薄弱；土地利用率和产出低；劳动力资源的年龄、知识、能力结构距离示范区要求甚远。
2、 现状用地总体开发强度已近控制线，示范区建设用地使用指标紧张，交易困难，腾挪空间很小。“两区一县”虽已建立起跨区域建设用地指标的交易机制，但由于缺乏相应的利益协调机制安排，实际上各地均没有主动出售建设用地指标的意愿。
3、 经济相对薄弱，且财税体制和各地财力基础存在差异，导致示范区财力支持能力不足，区域投资开发统筹和利益分享协调难。示范区及先行启动区内的经济相对薄弱，财力基础差异大，经济效率较低，加上三地财税体制上存在较大差异，导致财政统筹协调和分享的难度很大。
4、 各地产业用地使用和管理标准及其招商政策的差异，易引致示范区产业同构、税源同质等不良竞争的风险。
5、 存在传统开发区式的建设思维，示范区的功能布局与空间格局合理化存在隐患。依赖比拼“土地指标”和“招商引税”优惠政策路径的建设设想，可能引发“两区一县”间关于土地指标与招商引资优惠政策的竞争，影响建设用地的利用效率和营商环境的整体提升。
二、转变观念，把握尺度，积极探索示范区一体化发展新机制和新路径
示范区在国内是“前无可鉴”的开创性工作，要走出一条跨行政区域共建共享、生态绿色以及经济社会协调发展的新路径，完成国家赋予示范区的使命，关键在于转变观念，切实处理好以下重要关系：
1. 在发展理念上，要处理好 “生态绿色”和“开发建设”之间的关系。
“生态绿色”不止环境保护，更强调以人为本；“开发建设”不仅是GDP和税收，更强调人民生活质量的提高。
2. 在发展机制上，要处理好“统”、“放”、“服”之间的关系。
“统”：示范区内的土地规划、产业政策和财税政策等要加强统一协调，形成合力，发挥规模效应。
“放”：根据园区的产业背景、定位差异，在税收与容积率等方面采取不同政策，激发招商引资积极性。
“服”：把大量资源配置的权利交给市场，并做好服务。
3. 在发展路径上，要处理好过程与结果的关系。
体制机制创新应立足于实现经济社会的高质量发展。只有实现了高质量发展，创新与探索才有意义，才是成功的，才有示范价值。
4. 在发展的资源整合上，要处理好各类要素的增量和存量的关系。
示范区要实现高质量发展，需要增量和存量同步转型。不仅未来的土地资源和产业布局要服从新目标，土地、产业、人力资源的存量资源也应该作较大幅度的调整。
三、构建示范区一体化发展新机制和新路径的对策建议
制度创新是示范区显性成果的重要构成，更是从地方经济向区域经济协调发展转型的主要手段，是推进一体化发展的“牛鼻子”。为构建有利于示范区一体化发展的新机制和新路径，提出以下对策建议。
(一) 构建土地管理区域协调机制的对策建议
示范区目前用地总体开发强度已近控制线，示范区建设用地使用指标紧张、交易困难。提出以下建议，以形成统筹型的土地资源配置区域协调发展机制。
1、构建增量建设用地指标的拓展、平衡、交易机制
（1）争取增量建设用地指标：把握“生态绿色一体化”发展方向，综合考虑人口、环境、生态承载力，划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界和文化保护控制线，重新审视示范区开发潜力，研究提高开发强度的可行性。
（2）探索耕地“易地占补平衡”： 《占补平衡差别化管理政策》及《土地管理法》为耕地“占补平衡”的大范围实施提供了政策依据。可通过经济补偿手段，探索“易地占补平衡”，增加建设用地和生态用地指标。
（3）探索跨省区指标交易：在规划的基础上，以市场为导向，探索建设用地指标的跨省区交易。探索在示范区层面构建“指标池”及市场化管理主体，建立土地指标调剂机制，统筹配置建设用地指标。
2、构建存量建设用地指标的激活、盘活机制
（1）调整现状产业结构，腾挪用地指标：清理不符合规划的土地利用方式，清退高耗能、重污染的落后产业，推动存量土地更新升级。
（2）深化农村集体土地管理制度改革，释出用地指标：示范区内经营性或公益性建设用地、农村宅基地普遍低效利用。探索构建多样化的农村集体土地管理机制，盘活土地存量，释放用地指标。制定支持、保障政策，允许激活、盘活的建设用地指标留在示范区。
3、构建建设用地标准的优化、增容提效机制
（1） 缩小或统一用地标准：统一产业用地类型，产业准入标准向就高原则靠近。借鉴粤港澳大湾区的产业用地政策，降低企业用地成本，提高土地容积率，为资源有序、合理流动提供条件。
（2）鼓励建设用地增容：借鉴新片区经验，对符合产业功能的项目，进一步提高容积率；出台优惠政策，鼓励存量工业、研发用地提高容积率。
(二) 构建融资投入、财税分享区域协调机制
示范区经济薄弱，地区财税体制及财力基础存在差异，财政支持能力不足，投资开发统筹与利益分享协调困难。提出以下建议，撬动资金涌动投入。
1、构建集聚型的融资投入区域协调机制
（1） 出资组建市场化的开发建设主体：由“两区一县”政府出资组建开发主体，出资比例及内在股权构成由所辖“两省一市”协商确定。开发主体在统一的政策、规划、标准、管理下,负责示范区的投资、开发、运营和管理等。
（2）探索“基地+基金”的投融资发展模式：整合分散设立的财政专项资金和产业引导资金，形成财政共同投入机制。围绕基础设施建设，设立互联互通基金；围绕聚焦的基础产业与主导产业,设立发展引导基金。
（3）建立示范区发展“资金池”：运用示范区内企业产生的增量税收设立“资金池”，资金由示范区管理机构和开发主体统筹使用，支持跨区域的重大基础设施、生态环保项目、公共服务项目及符合示范区功能定位的重大产业项目等。
（4） 采取激励措施和政策,吸引社会资本参与开发建设：通过土地增值分享、招商奖励、商业化开发等举措，引入竞争机制，确立合理投资回报，吸引社会资本参与开发。鼓励机构投资者设立股权和创业投资基金,助推重点产业发展。
（5） 探索农村集体建设用地的入股试点：降低示范区开发成本和现金支出压力，增加农民的可持续性收入，促进农村集体建设用地的节约集约利用。
2、构建有效型的财税分享区域协调发展机制
构建科学合理的财税分享机制，有助于矫正行政区竞争导致的政策扭曲，更能促进产业合理分工和资源有效配置。
（1） 按出资比例和构成，建立合理的开发主体的投资回报机制：各开发主体按股比或约定方式分享投资收益，实现投入共担、利益共享，增强可持续开发能力，提升社会资金募集的吸引力。
（2） 给予示范区内财税分享的优惠政策支持：借鉴国内外开发区经验，采取政府协议约定方式，给予财税分享优惠政策。例如将前五年建设期内税收，扣除上缴中央部分后，全部留存示范区用于发展。
（3） 对政府主导迁入企业的税收进行合理分享：借鉴京津冀转移税收分享办法，迁出企业完成登记变更后，三年所缴税额由示范区和迁出地区按50%∶50%分享。或参考上海对非制造业跨区迁移的规定，以迁移前三年所缴区县级税收收入的年度平均值为基数，由迁入地政府给予迁出地政府三年财政补偿。
(三) 构建产业发展区域协调机制的对策建议
示范区产业集群水平和土地使用效率较低，产业用地使用、管理标准和招商政策存在差异，易引致产业同构、税源同质、不良竞争等问题。现提出以下建议，推动产业发展的体制对接和制度创新。
1、构建优化产业用地的统一协调机制
（1）出台产业准入门槛，制定用地分类标准及管理措施：探索工业、仓储、研发、办公等混合用地试点，满足设计研发、企业总部、轻型制造等新型产业用地需要。
（2）提高容积率标准，促进“产业上楼”：推动引进和发展高技术含量、高附加值、高创新能力、低环境影响的企业。
（3）推广“标准地”制度改革：按“就高不就低”原则，制定统一的单位土地投资、产出、税收及容积率等绩效标准。
2、构建高效利用产业用地的激励和服务机制
（1） 激励存量企业和研发机构提高现有用地容积率：经示范区管理机构审核确认，根据分割转让面积占总建筑面积比例,减免增容产业用地的出让价款。
（2）建立示范区内企业自由迁移服务机制：加快统一企业注册登记、经营许可、资质认定等标准,建立覆盖全生命周期的无差别、便利化服务监管制度。
3、构建示范区招商统筹利益协调机制
在“理事会+执委会+发展公司”架构下，成立负责招商引资部署的工作组，支持招商平台资源打破行政区域界限，按产业布局和规划功能引导产业集聚和错位发展。通过统筹和利益协调，调动“两区一县”的招商积极性，避免比拼返税或奖补的不良竞争。
（ 课题组团队成员：陈宏民，顾海英，王常伟，戴芳，谢天，杨云鹏 ）
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